Vorig jaar schreef ik een whitepaper over de stand van zaken van de digitale overheid in Nederland. Onlangs mocht ik bij Gebruiker Centraal een presentatie houden én een paneldiscussie leiden over de NDS en de toekomst van 1overheid — met een Tweede Kamerlid, een directeur-generaal van BZK en een directeur Publiekszaken aan tafel. Tijdens die discussie werd snel duidelijk dat fragmentatie een hardnekkig probleem is. Dat er vaak wel politieke wil is, maar dat het ontbreekt aan capaciteit of mandaat in de uitvoering. Hoe lossen we dat op? En hoe zorgen we ervoor dat we met de NDS wél écht stappen gaan zetten? Tegelijkertijd bleek dat de problemen diepgeworteld zijn en niet zomaar opgelost kunnen worden.

Dat vraagt om een diepere analyse van het hoe en waarom. En dat is het doel van deze nieuwe serie. Want als je de toekomst goed wilt begrijpen, moet je ook het verleden kennen. In deel 1: een analyse van 35 jaar beleid op het gebied van digitalisering en overheidsdienstverlening.

Inleiding

Nederland heeft veertien grote nationale beleidsprogramma's gehad op het gebied van digitale overheidsdienstverlening. De eerste zeven kwamen in tien jaar. De tweede zeven deden er vijfentwintig jaar over.

Dat tempo-verschil is op zichzelf al veelzeggend. Maar het oppervlakkige beeld van twee fasen verhult een rijker verhaal. Als je de veertien programmas inhoudelijk analyseert, zie je niet twee fasen maar vier. Elk met een eigen logica, elk met een eigen relatie tot de politieke en maatschappelijke context van zijn tijd. Deze analyse loopt langs die vier fasen. Per fase beschrijf ik welke programmas er waren, wat hun inhoudelijke focus was, wat het onderliggende beleidsparadigma was, en wat er van terechtkwam. De analyse is gebaseerd op mijn eigen longitudinale onderzoek naar overheidsdienstverlening in Nederland (1994-2026), mijn proefschrift Channel Choice (Universiteit Twente, 2009), en een reeks gepubliceerde rapporten en beleidsdocumenten.

De conclusie van deze beleidsanalyse is niet zwartgallig, maar nuchter: Nederland heeft veel bereikt, en staat er internationaal goed voor. Maar het tempo neemt af, de programmas worden schaarser, en het accent verschuift van concreet doen naar abstracte ambities. Of dat een probleem is, hangt af van de vraag wat die verschuiving veroorzaakt.

De vier fasen

Zoals gezegd, volgens mij zijn er vier duidelijke fasen. En dat zijn de volgende.

Fase 1 (1990–1998): Enthousiasme

De programma's

• BIOS-II (1990): Beleidsplan Informatievoorziening Openbare Sector, tweede editie. Eerste systematische aanpak van informatisering bij de rijksoverheid.
• BIOS-III (1994): Voortgang op BIOS-II, met meer aandacht voor gemeenten en uitvoeringsorganisaties.
• Elektronische Snelwegen (1994-1995): Nationaal Actieprogramma als reactie op het Bangemann-rapport van de Europese Commissie. Nederland als knooppunt van de informatiesamenleving.
• OL2000 (1996): Overheidsloket 2000. Eerste systematische aanpak van de een-loketgedachte voor overheidsdienstverlening aan burgers.
• Boven NAP (1998): Visiedocument over de rol van ICT in de Nederlandse samenleving, inclusief overheid.
• Elektronische Overheid (1998): Eerste coherente visie op de digitale overheid als dienstverlenend systeem.
• Digitale Delta (1999): Nationaal actieplan om Nederland koploper te maken in de digitale economie.

De inhoudelijke logica

De zeven programmas van deze fase delen een optimistische grondtoon. ICT is een nieuwe kans, internet is een belofte, en de een-loketgedachte is het leidende ideaal. De overheid kan haar dienstverlening fundamenteel verbeteren als ze de nieuwe technologieen omarmt.

Wat opvalt aan de programmas van deze fase is hun concrete karakter. Ze benoemen specifieke doelen, concrete tijdpaden, en meetbare resultaten. OL2000 wilde in het jaar 2000 een functionerend overheidsloket realiseren. De Elektronische Snelwegen stelden concrete targets voor internettoegang en digitale dienstverlening. Er was een sense of urgency die zich vertaalde in actie.

De conceptuele basis van deze fase ligt in wat we nu de eerste generatie e-government-denken noemen: het idee dat digitale technologie de overheid efficienter, toegankelijker en responsiver kan maken. Dit denken werd internationaal gevoed door de OECD en de Europese Commissie, en vond in Nederland een vruchtbare bodem bij een generatie ambtenaren en wetenschappers die de mogelijkheden van internet voor het eerst zag.

Mijn eigen proefschrift  heeft zijn wortels in deze periode (al begon de uitvoering een paar jaar later). Het onderzoek naar kanaalkeuze begon als een poging te begrijpen waarom burgers in 2002 nog steeds massaal de telefoon pakten en naar de balie gingen, terwijl de overheid hen al jaren probeerde naar digitale kanalen te sturen. De kloof tussen technologisch optimisme en empirische werkelijkheid was al vroeg zichtbaar.

Waarom ging het snel?

De hoge beleidsmatige output van deze fase vraagt om een verklaring. Drie factoren spelen volgens mij een rol.

Ten eerste was de technologie echt nieuw. Internet was een radicale innovatie die nieuwe mogelijkheden opende die daarvoor ondenkbaar waren. Die noviteit genereerde energie en bereidheid om te experimenteren, iets wat bij routine-beleidsdomeinen veel moeilijker te mobiliseren is.

Ten tweede was de politieke afwezigheid een kracht. De politiek had nog geen gevestigde belangen of agenda rondom digitalisering. Ambtenaren en beleidsmakers hadden relatief veel vrijheid om te bouwen en te experimenteren zonder dat elk initiatief langs een politiek filter moest.

Ten derde was er internationale legitimiteit. Het Bangemann-rapport (1994) gaf Nederlandse beleidsmakers directe externe rugdekking: het Nationaal Actieprogramma Elektronische Snelwegen was een expliciete reactie daarop. En dit kwam voort uit internationale ontwikkelingen: De VS lanceerde in 1993 het National Performance Review onder Gore, het VK publiceerde in 1996 zijn Government Direct prospectus. In de tweede helft van de jaren negentig volgden vrijwel alle westerse landen een vergelijkbare strategie. In mijn proefschrift analyseerde ik hoe die internationale beweging direct doorwerkte in de Nederlandse beleidsagenda van die jaren.

Fase 2 (1998–2003): Rationalisering

De programma's

• BBBB (2002): Bruikbare, Betrouwbare, Bereikbare en Betaalbare dienstverlening. Efficiency en lastenverlichting als leidende principes.
• Andere Overheid (2003): Programma voor modernisering van de rijksoverheid. Kleinere overheid, meer marktwerking, ICT als instrument voor kostenreductie.

De inhoudelijke logica

De overgang van fase 1 naar fase 2 valt samen met twee externe schokken. De dotcom-crash van 2001 koelt het technologisch optimisme snel af. En de aanslagen van 11 september 2001 leiden tot een heroriëntatie op veiligheid en sobere overheidsfinanciën.

In dezelfde periode bereikt New Public Management (NPM) zijn piek in Nederland. NPM, dat zijn wortels heeft in de Angelsaksische bestuurskunde van de jaren tachtig en negentig, propageert een overheid die werkt als een bedrijf: resultaatgericht, klantgericht, en kostenbewust. De grondleggers van dit denken, Osborne en Gaebler, formuleerden in hun invloedrijke werk Reinventing Government (1992) tien principes voor een moderne overheid. Het meest invloedrijke daarvan was het idee van Customer-Driven Government: de burger niet als onderdaan van de staat, maar als klant die bediend moet worden. "Meeting the Needs of the Customer, Not the Bureaucracy" was de leidende gedachte.

Digitalisering paste perfect in dit paradigma, niet als doel op zichzelf, maar als kostenbesparend instrument: als burgers online zaken kunnen regelen, hoeven ze niet meer naar de balie. Minder balies betekent minder personeel, minder huisvesting, minder kosten. ICT als rationaliserings­instrument. In Nederland vertaalde dit zich direct in beleid: BBBB (2002) en Andere Overheid (2003) zijn de directe beleidsproducten van dit denken. Een kleinere overheid, lagere kosten, en ICT als middel om dat te bereiken. Digitalisering als bijproduct van een bezuinigingsagenda, niet als eigenstandig doel. In mijn proefschrift analyseerde ik hoe dit NPM-denken direct doorwerkte in de kanaalstrategieën van Nederlandse overheidsorganisaties én in het kanaalkeuzegedrag van burgers in die periode.

Wat bleef er van over?

Het NPM-denken heeft wat mij betreft een gemengde erfenis achtergelaten in de Nederlandse overheidsdienstverlening. Aan de positieve kant: het dwong overheidsorganisaties na te denken over hun kostenstructuur en hun dienstverleningsprocessen. Benchmarking, kwaliteitsmetingen, en klantgerichtheid werden bespreekbaar.

Aan de negatieve kant: de burger als klant is een gevaarlijke metafoor. Zoals Victor Zuydweg op 26 mei 2026 op Gebruiker Centraal schreef, en daarin burgemeester Halsema citeert: "Burgers zijn geen klanten. Zij zijn eigenlijk je bazen. Ze kunnen niet weglopen." Klanten kiezen. Burgers hebben rechten en plichten, ongeacht of ze kunnen kiezen. Systemen die zijn geoptimaliseerd voor de gemiddelde, zelfredzame klant, laten de burger die dat niet is structureel in de steek. De toeslagenaffaire is het meest zichtbare voorbeeld van wat er misgaat als efficiency boven rechtmatigheid gaat. Een parlementaire analyse van de invloed van NPM op de uitvoering concludeert dat publieke organisaties klassieke waarden als rechtmatigheid, rechtsgelijkheid en rechtszekerheid zijn gaan verwaarlozen ten gunste van prestatie en efficiency.

De kritiek op NPM zwol aan naarmate de onbedoelde effecten zichtbaar werden. Sociale Vraagstukken constateert dat de toeslagenaffaire, de aardbevingsschade en andere schandalen symptomen zijn van een overheid die het vertrouwen van burgers structureel heeft ondermijnd door continuïteit en rechtmatigheid op te offeren aan kortetermijnefficiency. Die kritiek zou zich in de jaren daarna verder ontwikkelen. Maar eerst volgde een fase die ik zou typeren als de fase van de uitvoeringsdrang

Fase 3 (2004–2018): Uitvoeringsdrang

De programma's

• Antwoord (2006-2012): Programma voor geintegreerde overheidsdienstverlening via het 14+netnummer en gemeentelijke klantcontactcentra. Focus op telefonische en fysieke dienstverlening.
• Digitaal 2017 (2013-2017): Ambitie om alle overheidsdiensten in 2017 digitaal beschikbaar te hebben. Output-doelstelling zonder visie op gebruikerservaring of integratie.
• NL DIGIbeter (2018): Agenda Digitale Overheid. Eerste bredere agenda die naast infrastructuur ook publieke waarden, toegankelijkheid en gegevensbeheer adresseert. Markeert de overgang naar fase 4.

De inhoudelijke logica

Fase 3 is de fase van de uitvoeringsdrang. Het gaat niet langer primair om het formuleren van een visie of het verkennen van mogelijkheden. Het gaat om bouwen: de digitale infrastructuur uitrollen, diensten online zetten, kanalen managen.

Antwoord© (2006-2012) is het meest kenmerkende programma van deze fase. Het idee was ambitieuzer dan het op het eerste gezicht lijkt. Geïnspireerd door het 311-model uit de VS was de leidende gedachte "Overheid heeft antwoord": welke vraag een burger ook had, hij kon bij elke overheidsorganisatie terecht en zou geholpen worden. De gemeente was de meest nabije ingang via het 14+netnummer, maar ook op rijksniveau werd dit geconcretiseerd via het 1400-nummer van de Dienst Publiek en Communicatie. Samen moesten zij één bereikbare overheid vormen waarbij elke organisatie de andere kende. In 2015 moest de volledige uitrol zijn gerealiseerd.

Technisch was Antwoord© grotendeels een succes: honderden gemeenten implementeerden het systeem en de bereikbaarheid verbeterde. Maar de timing was ongelukkig: de bezuinigingsgolf na 2008 dwong gemeenten het programma te koppelen aan kostenreductie. Besparen met Antwoord© (2010) werd de leidende publicatie. Betere dienstverlening én bezuinigen tegelijk: de NPM-logica was nog volledig dominant. De ambitie om één samenhangende overheid te vormen strandde op een hardnekkig probleem: de kennis over andere overheidslagen was onvoldoende geborgd, de samenwerking tussen organisaties bleef vrijblijvend, en de integratie met de achterliggende processen ontbrak. De burger had één nummer, maar de overheid achter dat nummer was nog altijd versnipperd.

Digitaal 2017 is het meest illustratieve voorbeeld van het outputdenken van fase 3. De ambitie was concreet en meetbaar: alle overheidsdiensten digitaal beschikbaar in 2017. Dat outputdoel werd, in de woorden van minister Plasterk, "in hoge mate" gerealiseerd. Maar beschikbaarheid is niet hetzelfde als bruikbaarheid, toegankelijkheid, of integratie. Wie de burger vroeg of hij er iets van merkte, hoorde een ander verhaal.

Knops formuleerde hier, in 2018, een zeldzame politieke zelfreflectie. Zijn diagnose was juist: de overheid had decennialang gedigitaliseerd vanuit een systeem- en efficiencyperspectief, niet vanuit het perspectief van de burger. Maar de structurele bevoegdheden om dat te veranderen ontbraken. NL DIGIbeter probeerde de koers te corrigeren, maar bleef een agenda zonder mandaat. Inhoudelijk markeert NL DIGIbeter de overgang naar fase 4: het benoemt publieke waarden, toegankelijkheid en inclusie voor het eerst expliciet. Maar het verschijnt nog voor het politieke kantelpunt dat de toeslagenaffaire zou vormen. Het is de brug tussen twee fasen, en past daarom in beide.

Het multiplexiteitsprobleem als symptoom

Mijn eigen onderzoek in deze periode liet een fenomeen zien dat ik multiplexiteit noemde: burgers die meerdere kanalen gebruiken voor een en hetzelfde probleem, niet omdat ze dat willen, maar omdat elk kanaal hun vraag onvolledig beantwoordt. Ze beginnen online, lopen vast, bellen op, en gaan soms toch naar de balie. Multiplexiteit is het directe gevolg van een systeem dat is ontworpen rondom afzonderlijke kanalen en transacties, niet rondom de klantreis als geheel. Fase 3 loste het multiplexiteitsprobleem niet op. Het vergrootte het, omdat meer kanalen zonder integratie meer aanleiding geven tot fragmentering.

Fase 4 (2019–nu): Waarden en verantwoording

De programma's

• NL DIGIbeter (2018): Agenda Digitale Overheid. Eerste bredere agenda die naast infrastructuur ook publieke waarden, toegankelijkheid en gegevensbeheer adresseert. Deels ook in fase 3.
• Werkagenda Waardengedreven Digitaliseren (2022): Agenda onder staatssecretaris Van Huffelen. Publieke waarden, vertrouwen, mensenrechten en inclusie als leidende principes. Directe reactie op de toeslagenaffaire.
• Nationale Digitaliseringsstrategie (NDS) (2025): Bredere strategie onder staatssecretaris Szabo, met zes prioriteiten: burgers en ondernemers centraal, data verantwoord delen, AI en innovatie, digitale weerbaarheid, vakmanschap, en internationale samenwerking.

De inhoudelijke logica

Fase 4 begint niet met een beleidsprogramma maar met een schandaal. De Parlementaire ondervragingscommissie Kinderopvangtoeslag (POK) concludeerde in december 2020 in haar rapport Ongekend onrecht dat duizenden ouders jarenlang onterecht als fraudeurs waren behandeld en dat grondbeginselen van de rechtsstaat waren geschonden. Het leidde tot de val van Rutte III. De daaropvolgende Parlementaire enquêtecommissie Fraudebeleid en Dienstverlening (PEFD) verbreedde het onderzoek en concludeerde in Blind voor mens en recht (2024) dat het falen structureel was en bijna 30 jaar had geduurd.

Wat de toeslagenaffaire zo relevant maakt voor deze analyse is niet alleen de omvang van het leed, maar de oorzaak. Het was geen incident. De uitvoeringsdrang uit fase 3, gecombineerd met jarenlange bezuinigingen én een NPM-denken dat maar ergens blijft hangen, had een systeem gecreëerd waarin de focus op de mens volledig teloor was gegaan. Geen enkelvoudige schuldige, maar een opeenstapeling van keuzes over decennia. Op de gevolgen daarvan kom ik in de conclusie terug.

Eerlijk gezegd waren er al eerder signalen dat de koers moest veranderen. NL DIGIbeter (2018) benoemde publieke waarden, toegankelijkheid en inclusie voor het eerst expliciet als doelen van digitaliseringsbeleid. Maar zonder het politieke gewicht van de toeslagenaffaire bleef het een agenda zonder urgentie. Het schandaal gaf die urgentie alsnog.

De beleidsrespons op de toeslagenaffaire vertaalt zich direct in de agenda van fase 4. De Werkagenda Waardengedreven Digitaliseren plaatst vertrouwen, mensenrechten, privacy, transparantie van algoritmen, en regie op eigen gegevens centraal. De NDS borduurt hierop voort met haar prioriteit Burgers en ondernemers centraal.

Wat fase 4 onderscheidt van de vorige fasen is de normatieve lading. Digitalisering is niet langer primair een technisch project, een efficiencymaatregel, of een infrastructuurkwestie. Het is een rechtsstatelijk en ethisch vraagstuk. De vraag is niet meer wat de overheid digitaal kan doen, maar wat ze digitaal mag en moet doen.

De paradox van fase 4

Maar fase 4 heeft ook een schaduwkant. Het tempo van nieuwe programmas is gedaald: ongeveer 2,5 in acht jaar, tegenover zeven in acht jaar in fase 1. De programmas zijn omvangrijker en ambitieuzer, maar ook abstracter. Waarden zijn moeilijker te operationaliseren dan outputdoelen. Vertrouwen herstellen is moeilijker te meten dan het percentage diensten dat digitaal beschikbaar is. En als je NL DIGIbeter meetelt — het programma dat al in 2018 riep dat het beter moest — dan zijn we inmiddels acht jaar verder en rijzen de vragen of het ook echt beter is geworden.

Bovendien zijn de programmas van fase 4 meer afhankelijk van politieke continuïteit dan die van fase 1. Waardengedreven digitalisering vereist een langetermijnaanpak die kabinetsperioden overstijgt. Maar de Werkagenda verdween na de val van Rutte IV even geruisloos als haar voorgangers. De NDS overleeft het kabinet-Schoof — ze wordt overgeheveld naar EZK onder staatssecretaris Aerdts — maar zonder extra financiering. En de NDS-Raad, het onafhankelijke adviesorgaan dat de uitvoering moest bewaken, wordt per direct stopgezet. Het instellingsbesluit wordt niet ondertekend. Weer een nieuw kabinet, weer een nieuwe aanpak.

Dit is de kern van de spanning in fase 4: de agenda is rijper en reflectiever dan ooit, maar de institutionele verankering die nodig is om die agenda te realiseren, is er nog niet. En de geschiedenis leert ons dat goede bedoelingen zonder die verankering een korte houdbaarheid hebben. We hebben een NDS, maar die is in ruw water. Wat nu?

De lessen

Wat kunnen we leren van deze analyse? Volgens mij zijn er drie hoofdlessen en een belangrijke eindconclusie.

1. Veel is bereikt, en dat verdient erkenning
   Nederland staat er internationaal goed voor. Dat zagen we vorig jaar al in de analyse op pieterson.com. De digitale infrastructuur is van wereldklasse: DigiD is een van de meest gebruikte eID-systemen in Europa, de Basisregistratie Personen is een van de meest complete bevolkingsregisters ter wereld, en de eGovernment Benchmark 2025 plaatst Nederland consistent in de Europese top. In 2023 had 83 procent van de Nederlanders digitale basisvaardigheden, het hoogste percentage in de EU.

   Dat is geen toeval. Het is het resultaat van decennia werk door duizenden ambtenaren, beleidsmakers, wetenschappers en uitvoerders die het verschil hebben willen maken. Die erkenning is op zijn plaats.

3. Maar we praten meer en doen minder
   

   Tegelijkertijd laat de beleidsgeschiedenis een patroon zien dat te denken geeft. Het tempo van nieuwe programmas is gedaald van zeven in tien jaar naar zeven in vijfentwintig jaar. De programmas worden schaarser, omvangrijker, en abstracter. Het accent verschuift van concreet doen naar het formuleren van waarden en ambities. Het lijkt erop dat we minder dingen doen en meer praten over zaken die mogelijk belangrijk zijn. Elke nieuwe fase voegt een laag toe aan het vocabulaire: efficiency, dienstverlening, infrastructuur, waarden. Maar de vraag is of die rijkere agenda zich vertaalt in meer concrete resultaten voor de burger.

   Het antwoord op die vraag zit deels in de internationale ranglijsten. Vorig jaar analyseerde ik de E-Government Development Index van de Verenigde Naties. Nederland stond in 2012 op plek 2 wereldwijd. In 2024 op plek 13. De absolute prestaties zijn gestegen. Maar andere landen zijn sneller vooruitgegaan. We doen het goed, maar wel steeds minder goed.

   En het zit ook in de gevolgen voor de burger. De toeslagenaffaire is niet alleen een politiek schandaal. Het is het meest concrete bewijs van wat er gebeurt als drie fasen van beleidslogica — rationalisering, uitvoeringsdrang, en bezuinigingen — zich opstapelen zonder dat er iemand is die de vraag stelt: wat betekent dit voor de mens achter de aanvraag? De POK noemde het "ongekend onrecht". Maar in het licht van deze analyse was het eigenlijk onontkoombaar: een systeem dat decennialang was gebouwd op efficiency en outputdoelen, zonder structurele aandacht voor de mens.

   Dat patroon, meer praten en minder doen, meer ambities en minder uitvoering, is niet toevallig. Het heeft een verklaring. En die verklaring is politiek van aard.

4. De vier fasen zijn vier verschillende antwoorden op dezelfde vraag
   Elke fase heeft een eigen antwoord geformuleerd op de vraag: waartoe dient digitalisering van de overheid? In fase 1 was het antwoord: om de dienstverlening te verbeteren. In fase 2: om de overheid efficienter te maken. In fase 3: om de digitale infrastructuur te voltooien. In fase 4: om publieke waarden te borgen en vertrouwen te herstellen.

   Elk antwoord bevat een waarheid. En elk antwoord is ook een reactie op de tekortkomingen van het vorige. Fase 2 corrigeerde het naive optimisme van fase 1. Fase 3 probeerde de rationalisering van fase 2 te operationaliseren. Fase 4 corrigeerde de blinde vlek voor menselijke maat in fase 3.

   Maar dit patroon van correcties heeft ook een keerzijde: elk nieuw antwoord vervangt het vorige in plaats van het te integreren. En naarmate de politieke bemoeienis toeneemt, neemt ook de neiging toe om de vorige agenda te herschrijven in plaats van voort te bouwen. De vraag is hoe een fase 5 eruit zou moeten zien die de inzichten van alle vier vorige fasen combineert: het enthousiasme van fase 1, de pragmatiek van fase 2, de uitvoeringsgerichtheid van fase 3, en de normatieve diepgang van fase 4.

En nu?

35 jaar digitalisering heeft Nederland veel gebracht. Maar de beleidsgeschiedenis laat ook een zorgwekkend patroon zien: elk nieuw kabinet begint opnieuw, elke nieuwe fase vervangt de vorige, en de institutionele continuïteit die nodig is om echt vooruit te komen ontbreekt structureel. Het geharrewar over structuren, budgetten en adviesraden leidt volgens mij tot inactie. En die inactie is een directe verklaring voor het afglijden in de internationale ranglijsten (en dat is ontzettend jammer en onnodig).

We hebben een NDS en volgens mij moeten we daar blij mee zijn. Maar de NDS is in ruw water. En de vraag is niet of we een nieuwe strategie nodig hebben, maar waarom we er niet in slagen de bestaande consequent uit te voeren. Wellicht zijn we niet concreet genoeg? Of niet ambitieus genoeg?

Dat brengt me bij deel 2. Want om te begrijpen waarom dat patroon zo hardnekkig is, moeten we kijken naar de politiek. Hoe hebben opeenvolgende kabinetten zich verhouden tot digitalisering? Wanneer verscheen het onderwerp voor het eerst in de regeerakkoorden? En waarom leidt meer politieke aandacht blijkbaar tot minder uitvoerende continuïteit?

Dat is de vraag die in deel 2 centraal staat.