Vorig jaar schreef ik een whitepaper over de stand van zaken van de digitale overheid in Nederland. Onlangs mocht ik bij Gebruiker Centraal een presentatie houden én een paneldiscussie leiden over de NDS en de toekomst van 1overheid, met een Tweede Kamerlid, een directeur-generaal van BZK en een directeur Publiekszaken aan tafel. Tijdens die discussie werd snel duidelijk dat fragmentatie een hardnekkig probleem is. Dat er vaak wel politieke wil is, maar dat het ontbreekt aan capaciteit of mandaat in de uitvoering. Hoe lossen we dat op? En hoe zorgen we ervoor dat we met de NDS wél écht stappen gaan zetten? Tegelijkertijd bleek dat de problemen diepgeworteld zijn en niet zomaar opgelost kunnen worden.

Dat vraagt om een diepere analyse van het hoe en waarom. En dat is het doel van deze nieuwe serie. Want als je de toekomst goed wilt begrijpen, moet je ook het verleden kennen. In (dit) deel 2 een analyse van het politieke landschap en In deel 1: een analyse van 35 jaar beleid op het gebied van digitalisering en overheidsdienstverlening. 

Inleiding

Beleid is zelden een autonome kracht. Het zou de politieke context waarbinnen het tot stand komt moeten weerspiegelen. De prioriteiten van een coalitie, de urgentie van het moment, de bestuurlijke cultuur van een tijd. Dat geldt in het bijzonder voor een domein als digitalisering, dat dwars door alle beleidsterreinen heen snijdt en daarmee altijd de speelbal dreigt te worden van uiteenlopende politieke belangen. Toch? Of gaat die vlieger niet helemaal op.

In dit stuk analyseer ik hoe de Nederlandse politiek zich de afgelopen 35 jaar heeft verhouden tot digitalisering en overheidsdienstverlening. Het meest directe venster daarop zijn de regeerakkoorden: wat beloofden opeenvolgende kabinetten, hoeveel ruimte kregen digitale thema’s en dienstverlening, en wie was er verantwoordelijk voor de uitvoering? Maar meer belangrijk, neemt de aandacht voor digitalisering en dienstverlening toe of juist af.

In dit stuk neem ik de regeerakkoorden van alle kabinetten van Kok-I (1994) tot nu (Jetten-I, 2026) onder de loep om te zien hoeveel ruimte er is voor digitalisering en dienstverlening en wat ze er over zeggen.

De vier fasen

Ook hier zijn er denk ik vier duidelijke fasen, die niet geheel toevallig parallel lopen aan die uit deel 1. En dat zijn de volgende.

Fase 1 (1994-2002): politieke afwezigheid

In het begin van onze reis is de politieke kleur vooral ‘Paars’. De PvdA (inmiddels onderdeel van Progressief Nederland) levert de premier (met Wim Kok) en daarmee zit het politieke accent ietwat aan de linkerkant van het politieke midden.

Het regeerakkoord van Kok-I (1994) telde 43 pagina’s. Het woord digitalisering komt er niet in voor. Dienstverlening evenmin, althans niet in de context van de overheid. ICT verschijnt hooguit als onderdeel van economische modernisering en er is geen toegewijd bewindspersoon voor digitale overheidsdienstverlening. De verantwoordelijkheid is verspreid tussen Binnenlandse Zaken (BZK) en Economische Zaken (EZ). En dat is voor mij een belangrijk punt want vanaf nu kijkt bijna iedereen voor richting naar BZK (voor algemene lijnen en specifiek de burger) en (toen nog) EZ voor de ondernemer.

Kok-II (1998) introduceert het thema van de kenniseconomie: Nederland moet een toonaangevende positie in de digitale economie verwerven. Dienstverlening verschijnt eenmalig, in de context van marktwerking: ”marktwerking verder stimuleren om dienstverlening en klantgerichtheid te bevorderen.” Maar het regeerakkoord zegt verder niets over digitalisering als instrument om de overheid te verbeteren.

Ergo: de politiek heeft digitalisering en dienstverlening nog niet echt op de agenda staan in deze periode.

Fase 2 (2002-2010): digitalisering als instrument voor bezuinigingen en marktwerking

Na de twee kabinetten Kok verschuift het politieke accent naar de rechterkant van het politieke spectrum (het eerste kabinet Balkenende, Balk-I is een coalitie van het CDA, de LPDF en de VVD). Het politieke accent is dan ook sterk liberaal.

Met het Strategisch Akkoord van Balkenende-I (2002) verandert daarmee ook de politieke framing van digitalisering en dienstverlening. Digitalisering verschijnt nu expliciet in de regeerakkoorden, maar altijd als instrument. Voor marktwerking, efficiency, of lastenverlichting. Het Strategisch Akkoord stelt expliciet dat een geïntegreerde beleidsaanpak op het gebied van ICT noodzakelijk is vanwege de invloed op de samenleving en het economische belang. Dienstverlening zelf wordt niet genoemd.

“In het Strategisch Akkoord van 3 juli 2002 is aangegeven dat met het oog op de grote invloed van informatie- en communicatietechnologie op de samenleving en het belang daarvan voor de economische ontwikkeling, een geintegreerde beleidsaanpak op dit terrein noodzakelijk is.”

Strategisch Akkoord Balkenende-I, 2002

Balkenende-II tot en met IV consolideren dit beeld. Digitalisering wordt een instrument voor innovatiebeleid en bezuinigingsinstrument tegelijk. De verantwoordelijkheid verschuift daarmee ook voorzichtig richting Economische Zaken en het belang van digitalisering voor de economie. Dienstverlening aan burgers wordt daarmee een bijproduct van economische modernisering, niet echt een doel op zich. Er komt later wel een programmabureau e-Overheid (Balk-IV), maar dit heeft weinig mandaat.

Wat zeggen de regeerakkoorden?

• Balkenende-I (2002-2003): ICT als economisch thema bij EZK. Geen eigen bewindspersoon voor digitale overheidsdienstverlening.
• Balkenende-II (2003-2006): Verantwoordelijkheid verspreid over BZK en EZK. Geen gedeeld eigenaarschap.
• Balkenende-IV (2007-2010): Programmabureau e-Overheid bij BZK, maar zonder mandaat over andere ministeries.

Fase 3 (2010-2021): groeiende aandacht, versnipperd mandaat

Na de kabinetten Balkenende vindt een wisseling van de wacht plaats. De politiek verschuift naar een rechts-liberale oriëntatie Onder Rutte-I tot en met III wordt dienstverlening steeds prominenter benoemd in de regeerakkoorden. Onder Rutte-I (2010) is digitalisering geen expliciet thema in het regeerakkoord. De focus ligt op bezuinigingen en de overheid als bedrijf. Dienstverlening wordt wel genoemd, maar in de context van efficiëntie en minder overheid, een echo van het NPM-denken uit fase 2.

Rutte-II (2012) introduceert Digitaal 2017 als concrete politieke ambitie: alle overheidsdiensten digitaal beschikbaar in 2017. Dat is voor het eerst een meetbaar digitaliseringsdoel in een regeerakkoord. Maar het blijft een outputdoelstelling, hoeveel diensten zijn online, niet een visie op hoe burgers die diensten daadwerkelijk ervaren. Maar de aandacht voor dienstverlening neemt toe.

Rutte-III (2017) is een echte stap vooruit. Het regeerakkoord 'Vertrouwen in de toekomst' stelt expliciet dat aanpassing aan de digitale samenleving niet alleen noodzakelijk is, maar ook mogelijkheden biedt voor betere dienstverlening. Concreet: MijnOverheid.nl wordt verbeterd, meer servicegericht, met een machtigingsfunctie en de mogelijkheid om proactief pushberichten te sturen. Dat is voor het eerst dat een regeerakkoord echt ingaat op de gebruikerservaring, niet alleen op de beschikbaarheid van diensten. De politieke aandacht groeit zichtbaar. Maar de portefeuille blijft verdeeld over drie ministeries en een coördinator met mandaat ontbreekt. Staatssecretaris Raymond Knops erkende in 2018 openlijk dat de overheid ICT te lang had benaderd vanuit efficiency en bedrijfsvoering. Een zeldzame politieke eerlijkheid. Maar de structurele bevoegdheden om dat te veranderen ontbraken.

“De overheid heeft ICT lang benaderd en toegepast vanuit de invalshoek van efficiency en bedrijfsvoering. Het huidige kabinet heeft een andere koers ingezet.”

Staatssecretaris Raymond Knops, Kamerbrief, 2018

Wat zeggen de regeerakkoorden?

• Rutte-I (2010-2012): Geen staatssecretaris Digitalisering. ICT als onderdeel bredere BZK-portefeuille.
• Rutte-II (2012-2017): Plasterk (BZK) verantwoordelijk. Digitaal 2017 als ambitie zonder dedicated stuurkracht.
• Rutte-III (2017-2021): Knops (BZK) eerste staatssecretaris op het gebied van digitalisering. Maar: BZK voor digitale overheid, EZK voor digitale economie, JenV voor cybersecurity. Drie silo's, geen coordinator met mandaat.

Fase 4 (2021-nu): digitalisering meer expliciet, focus op waarden

Fase 4 begint wat mij betreft met het kabinet Rutte-IV, vooral omdat dienstverlening (en digitalisering) nog meer expliciet naar voren komen. De nadruk in deze fase ligt op een overheid die waarden en de relatie met de burger centraal stelt. Waarschijnlijk komt dit door de toeslagaffaire, de opkomst van nieuwe partijen die dicht bij de burger staan (zoals de BBB en het NSC) en een meer populistisch gedachtengoed (door partijen als de PVV en FvD). Zo zet het regeerakkoord van Rutte-IV in op een “overheid die betrouwbaar, dienstbaar, dichtbij en rechtvaardig” en waar persoonlijk contact altijd een optie moet zijn. Hier zit ook een sterke brug tussen digitalisering en dienstverlening met een specifieke focus op digibetisme en de toegankelijkheid van (digitale) overheidsdiensten. Digitalisering krijgt een eigen paragraaf en dat gaat erg breed over de impact op de arbeidsmarkt, samenleving, innovatie én de overheid. En er komt voor het eerst een staatssecretaris met digitalisering als primaire opdracht (Van Huffelen).

In het akkoord van Schoof-I zet deze trend zich voort. Het woord digitalisering wordt 13 keer genoemd en er is een aparte paragraaf over ‘toekomstig digitaliseren’ van de overheid, bijvoorbeeld op het gebied van de digitale basisinfrastructuur, archivering én het werken aan een één overheidsbenadering: “in het digitale huis van Thorbecke is nodig dat er samen met andere overheidsorganisaties één lijn wordt getrokken op belangrijke digitaliseringsthema’s”. Het wordt dienstverlening komt nog vaker langs (17 keer) en vaak in de context van overheidsdienstverlening, zoals (de wet) proactieve dienstverlening en toegankelijke dienstverlening via gemeenschappelijke loketten. De staatssecretaris blijft ook hier (Szabo)

Ten slotte het akkoord Jetten-I (Aan de slag, bouwen aan een beter Nederland). Het is aanmerkelijk korter, maar digitalisering neemt nog steeds een belangrijke rol in. Zowel in samenhang met AI, maar er is wederom een aparte paragraaf over digitalisering binnen de overheid (Digitale overheid en samenleving). Ook hier, net als in de andere kabinetten binnen deze fase, wordt de link tussen digitale en niet-digitale dienstverlening gemaakt:

“Overheidsdiensten worden toegankelijk en begrijpelijk ontworpen voor iedereen, inclusief mensen met een beperking. We zorgen voor voldoende telefonische en fysieke loketten..”

Regeerakkoord Jetten I

Fase 4 heeft hiermee de rijkste politieke agenda van alle vier fasen en digitalisering en dienstverlening zijn steeds sterker met elkaar verwoven. Maar de staatssecretaris krijgt tegelijkertijd een bredere rol, het wordt nu een staatssecretaris Digitale Economie en Soevereiniteit (Aerdts) en de portefeuille verschuift, zoals in het verleden ook gebeurd is, van BZK naar EZ(K). En hoewel de NDS (zie deel 1) doorgaat, wordt de NDS-raad direct opgedoekt door de politiek en wordt daar in de toekomst een andere invulling aangegeven.

Wat zeggen de regeerakkoorden?

• Rutte-IV (2021-2023): Van Huffelen (BZK) eerste staatssecretaris met digitalisering als primaire opdracht binnen hele overheid. Werkagenda Waardengedreven Digitaliseren als leidend document. Portefeuille nog steeds versnipperd over BZK, EZK en JenV.
• Kabinet-Schoof (2024-2026): Szabo (BZK) als staatssecretaris Digitalisering. NDS breed gedragen. Geen extra budget. Portefeuilleversnippering blijft.
• Kabinet-Jetten (2026-nu): Aerdts (EZK) als staatssecretaris Digitale Economie en Soevereiniteit. Historische bundeling van digitale dossiers. NDS gaat door, maar NDS-Raad per direct opgedoekt.

Wat leert ons deze politieke analyse?

Volgens mij kunnen we uit deze analyse een drietal observaties afleiden.

Ten eerste neemt de politieke aandacht voor digitalisering toe, en dat is niet toevallig. Digitalisering is in de afgelopen 35 jaar uitgegroeid van een technisch instrument tot een maatschappelijk en politiek kernthema. Het internet heeft de samenleving fundamenteel veranderd. Dat trekt politieke aandacht aan en dat is wat mij betreft terecht. Ergo: digitalisering is zo belangrijk dat de politiek er wel aandacht aan moet besteden.

Ten tweede ontstaan met die groeiende aandacht ontstaan ook nieuwe politieke thema's. Privacy en veiligheid zijn bij uitstek politieke vraagstukken, die ook leiden tot wetgeving. De AVG (2018) is denk ik het meest zichtbare voorbeeld: Europese privacyregels die overheden dwingen hun digitaliseringsbeleid te toetsen aan grondrechten. Cybersecurity, algoritmetoezicht, digitale soevereiniteit: stuk voor stuk thema's die in de jaren negentig niet bestonden en nu een vaste plek hebben in elk regeerakkoord. Die verbreding is aan de ene kant een teken van volwassenheid, maar aan de andere kant betekent het ook dat de politieke agenda rond digitalisering complexer en omvangrijker wordt, en daarmee moeilijker te sturen. Het is daarom niet verrassend dat we digitalisering als concept steeds meer als concept in verschillende contexten zien opduiken (en minder gericht specifiek op dienstverlening).

Ten derde heeft de toeslagenaffaire als versneller gewerkt. De POK concludeerde in december 2020 dat de rechtsstaat had gefaald. 71% van de burgers verloor vertrouwen in de overheid. Die maatschappelijke impact heeft de politieke aandacht voor digitalisering versneld en verdiept: voor het eerst werd digitalisering expliciet een rechtsstatelijk en ethisch vraagstuk, niet alleen een technisch of economisch vraagstuk. Hiermee ontstaat gek genoeg toch weer meer aandacht voor digitalisering in de context van dienstverlening. Maar het gaat minder om digitalisering als dienstverleningsinstrument (zie punt 1), maar meer om de balans tussen digitale dienstverlening en andere vormen van dienstverlening: hoe zorgen we voor een balans tussen fysieke, digitale, en andere vormen van dienstverlening? Dit heeft ongetwijfeld geleid tot de gedachten over één overheid en de één overheidsbeleving.

Dus, er is steeds meer politieke aandacht voor digitalisering en dienstverlening, deze analyse laat dat zien. En dat is terecht. Maar waarom lijkt het dan (zie deel 1) alsof we beleidsmatig en in de uitvoering minder voor elkaar krijgen? Dat is het onderwerp van deel drie waarin ik probeer de twee bij elkaar te brengen.

Deel 3 verschijnt binnenkort: De schaar. Waarom politieke aandacht en uitvoerende slagkracht in tegengestelde richting bewegen, en wat er nodig is om dat te veranderen.