Pagina Selecteren

Digitale overheid in Nederland // deel 2

mei, 2025

1      Inleiding

In deel één van deze reeks ging ik in op de standvan zaken wat betreft de digitale overheid. Doen we het goed of slecht in vergelijking met andere landen? De conclusie was tweeledig; we doen het internationaal gezien best goed, maar tegelijkertijd is onze positie verslechterd én realiseren we onze potentie niet. Waarom? Ik zie een tweetal hoofdredenen:

  1. Het gebrek aan samenhang in organisatie van digitalisering en dienstverlening.
  2. Het gebrek aan duidelijke visie en strategie rondom digitalisering.

In dit stuk ga ik in op de eerste reden, de organisatie van de digitale overheid. Daarbij ga ik, wederom, de vergelijking aan met het buitenland. Hoe organiseren ze de digitalisering in “voorbeeldlanden” als Denemarken en het VK? En hoe is het geregeld in Nederland? En disclaimer: ik wil niet negatief overkomen hieronder. Nogmaals, ‘we’ doen het erg goed, maar het kan altijd beter, dus een kritische reflectie is dan best op zijn plaats.

2      Hoe doen ze het in het buitenland?

Allereerst een stukje inkadering. De manier waarop de overheid georganiseerd is, is van wezenlijke invloed op het gemak waarmee ze digitalisering kan vormgeven. Een kleine homogene en autoritaire staat als Singapore kan veel sneller en makkelijker sturen dan een grote gefragmenteerde federatie als Duitsland. Derhalve is het zinnig om (in ieder geval) de landen die ik in deel 1 besprak te plotten op hun mate van centralisatie. Al was het maar om iets meer context aan het verhaal toe te voegen. Hier dat plaatje (in mijn optiek):

Estland en het VK neigen meer naar een centrale organisatie van de (met name landelijke) overheid, Nederland en met name België zijn meer decentraal. Voor België betekent dat onder meer dat de drie gewesten vooral hun eigen ding doen en dat de federale overheid probeert iets van regie te voeren. Denemarken zit een beetje in het midden, ja veel overheidsorganisaties zijn min of meer zelfstandig, maar het beleid wordt strakker dan bij Nederland uitgezet en geregisseerd, waarover hieronder meer.

Dan een paar individuele landen. Ten eerste de wereldleider op het gebied van digitalisering in de wereld: Denemarken. De praktische organisatie van digitalisering hier wordt gekenmerkt door een tweetal aspecten. Ten eerste is één organisatie verantwoordelijk voor de visie en strategie en dat is de Agency for Digital Government (ADG) (sinds 2022 onderdeel van het “Ministry for Digital Government”). Jawel, niet alleen een eigen uitvoeringsorganisatie, maar zelfs een eigen ministerie voor digitalisering binnen de overheid. Het mandaat van deze ADG gaat best ver, ze is verantwoordelijk voor de uitvoering van al het digitaliseringsbeleid én de ontwikkeling van een groot deel van de digitale infrastructuur. Daarnaast houdt de organisatie zich bezig met governance, ethiek rond het gebruik van data, het stimuleren van digitale vaardigheden, het gebruik van AI én het voldoen aan wettelijke kaders. Best veel dus en dat allemaal met 400 medewerkers (per april 2025).

Het tweede aspect is dat ze werkt binnen een brede coalitie van overheidsorganisaties. Het “joined-up” aspect, oftewel samenwerking wordt hier erg belangrijk gevonden: “The cornerstones of public digitisation and the widespread use of digital solutions in Denmark have been set through close and binding cooperation across the public sector for many years. This cooperation is based on joint public digitisation strategies, which are multi-annual agreements concerning the authorities at all levels of government, from central government to regions and municipalities. (bron)”. Dus geen eigen visiestukken van alle afzonderlijke organisaties, maar vooral samenwerking die gebaseerd is op een gedeelde visie en het gezamenlijke besef dat samenwerking de beste weg voorwaarts is.

Dan het VK: hier is de situatie in vele opzichten nog eenvoudiger. Er is één organisatie verantwoordelijk voor min of meer alles: de befaamde Government Digital Service, onderdeel van het  Department for Science, Innovation and Technology. En deze club doet ongeveer alles, ze bouwen en beheren de landelijke website (gov.uk), zijn verantwoordelijk voor het Design System dat in het VK veelgebruikt wordt, doen bijna alle analytics en gebruikersonderzoek binnen de overheid én adviseren veel andere overheden. Daarmee nog net ietsje meer dan in Denemarken: één club die bijna alles doet.

De situatie in Estland is niet veel anders en dat geldt eigenlijk voor de meeste landen die het “goed” doen in de lijstjes. Er is meestal a) één centrale organisatie die verantwoordelijk is voor de strategie (op hoofdlijnen) en b) die de regie voort over het ontwerp en de bouw van het merendeel van de digitale overheid.

3      En Nederland dan?

De situatie hier is anders. Ten eerste is de overheid veel decentraler georganiseerd; veel (uitvoerings)organisaties zijn bestuurlijk zelfstandig en, bijvoorbeeld, de gemeentelijke onafhankelijkheid is verankerd in de grondwet. Hoewel dat geen fundamenteel obstakel hoeft te zijn richting verregaande samenwerking (zie ten dele Denemarken) is dat in Nederland wel zo. Bijna elke gemeente ‘doet zijn eigen ding’ (deels gegroepeerd naar gelang de leveranciers waar ze mee samenwerken). De gezamenlijke gemeenten doen ook graag hun eigen ding (zoals de Common Ground en MijnServices) en koepels als de VNG schrijven graag hun eigen visiestukken (onafhankelijk van de rest). Datzelfde geldt voor de landelijke uitvoeringsorganisaties. Uitvoerders als de Belastingdienst en het UWV zijn bijna koninkrijkjes die bij monde wel meepraten, maar in de praktijk toch vaak hun eigen plan trekken. Zo waren de uitvoerders een paar jaar geleden sterk tegen het plan om van overheid.nl een gedeelde domeinextensie te maken (want: teveel gedoe). Ten slotte geldt het voor de landelijke overheid. Een voorbeeld. Het landelijke portaal voor burgers in Nederland (rijksoverheid.nl) draait op een ander platform dan het landelijke portaal voor (Nederlandse) burgers in het buitenland (nederlandwereldwijd.nl). Waarom? Goede vraag en te lang antwoord voor nu, maar het korte antwoord: gedoe tussen de betrokken partijen.

In het recent verschenen “Dwars door de Orde” verwoordt Arre Zuurmond het treffend: “het Huis van Thorbecke met zijn onafhankelijke, decentraal gestuurde verdiepingen en bijgebouwen – is inmiddels bijna tweehonderd jaar oud en verhindert dat er een duidelijke regie mogelijk is over de grote maatschappelijke uitdagingen. Er is geen integrale visie, noch coördinatie; in plaats daarvan worden verantwoordelijkheden gedecentraliseerd zonder dat er voldoende middelen of richtlijnen beschikbaar zijn. Dit leidt tot fragmentatie, waarbij elke bestuurslaag zijn eigen prioriteiten en interpretaties heeft. Overbodig te zeggen dat dit de effectiviteit van beleid sterk ondermijnt​. Daar komt nog bij dat de overheid door deze institutionele orde  te traag is geworden om goede antwoorden te formuleren op problemen die nú spelen. Ze worden pas ver in de toeko mst opgelost, áls ze al worden opgelost.” (p 43)

Ten tweede, en dat bouwt voort op het vorige punt, is de praktische organisatie van de digitale overheid in Nederland ontzettend versnipperd. Voor de studiereis van de VDP heb ik gepoogd een overzicht te geven van de meeste en belangrijkste “spelers” in Nederland die bouwen aan de digitale overheid (en daarbij beperk ik me nu even tot de dienstverlening richting de burger):

Complex zegt u? Helemaal mee eens! En laten we proberen dit te ontwarren. Centrale speler is van oudsher het Ministerie van Binnenlandse Zaken (BZK). Deze is verantwoordelijk voor de diverse strategieën/programma’s waar ik in het vorige deel al aan refereerde. Daarnaast is ze ‘eigenaar’ van Logius, de club die bijvoorbeeld de Berichtenbox en DigiD bouwt. Logius is inmiddels ook eigenaar van bureau KOOP, dat zich bezig houdt met de officiële publicaties van de overheid en nog steeds het domein overheid.nl. Daarnaast wordt uitvoeringsclub ICTU grotendeels betaald door BZK en is BZK de vertegenwoordiger namens de staat binnen ICTU. Daarbinnen valt dan ook weer Gebruiker Centraal (dat ook gefinancierd wordt door BZK). Maar ICTU is dan wel weer grotendeels onafhankelijk met eigen statuten en reglementen en is het een stichting met daarmee beperkte controle vanuit de landelijke overheid (waarommmm?).

Naast BZK hebben we dan het Ministerie van Algemene Zaken, dit ministerie bouwt en beheert (onder andere) het Platform Rijksoverheid Online (PRO) waar veel overheidssites op draaien én ze beheert rijksoverheid.nl. Dan hebben we het Ministerie van Buitenlandse Zaken (BZ): eigenaar en beheerder van nederlandwereldwijd.nl.

Zijn we er dan? Zeker niet. We hebben ook Economische Zaken (EZ) nog. Maar die zijn toch van de dienstverlening aan bedrijven zegt u? Nou niet helemaal. De Dienst ICT Uitvoering valt onder EZ en die dienst bouwt heel veel websites en apps (meer dan 1500 naar eigen zeggen). Zo wordt de website digid.nl gebouwd door Dictu, terwijl DigiD zelf een product is van Logius (die ook wel zelf websites bouwt, zoals mijnoverheid.nl). Snapt u het nog?

Maar we zijn er nog steeds niet, ook het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) speelt een (niet onbelangrijke) rol. Deze is namelijk penvoerder van het programma Werk aan Uitvoering WaU. Dat is er om “de publieke dienstverlening structureel te verbeteren” (als uitvloeisel van de toeslagaffaire). Daarbinnen is onder meer een Visie op Gezamenlijke Dienstverlening gepubliceerd en wordt een aantal pilots op het gebied van generatieve AI vanuit de WaU gefinancierd. Lijkt dus belangrijk, maar volgens mij heeft niemand zich ooit gecommitteerd aan bovengenoemde visie.

Zijn we er nu dan? Nog steeds niet. Laten we vooral de rol van de VNG niet vergeten. Met de Common Ground wordt hier al lang gewerkt aan een digitaal datafundament onder gemeentelijke dienstverlening en daarnaast wordt gewerkt aan MijnServices (zie ook deel 1) waarmee data (zoals statusinformatie over processen) makkelijk en eenduidig ontsloten kan worden. Daarnaast werkt de VNG actief aan de GEMMA (de referentiearchitectuur voor Nederlandse gemeenten), maar dit moeten we niet verwarren met de NORA (de architectuur voor de hele overheid) of de WILMA (de architectuur voor de waterschappen) of de PETRA (de architectuur voor de provincies). Waarom we vier architecturen nodig hebben, geen idee, maar er zal vast over nagedacht zijn.

Zijn we nu dan eindelijk klaar? Op hoofdlijnen wel, denk ik (en dan negeer ik vast een hoop programma’s en activiteiten, met name bij provincies en waterschappen). Maar laten we niet vergeten dat er naast de formele kaders ook een heleboel gremia zijn die vaak ook eigen programma’s/visies/websites/activiteiten hebben. Een kleine greep:

Er zijn er vast een hoop meer, maar de wilskracht ontbreekt om het volledig in kaart te brengen. Waarom doen we dit? Ik snap het idee van een (informeel) netwerk van gelijkgestemden. Maar waarom moet dat allemaal op een eigen manier? Met een eigen website? Kan dan niet beter centraal georganiseerd worden? En waarom heeft elke bestuurlijke laag een eigen referentiearchitectuur nodig? Waarom niet één architectuur met een aantal specifieke elementen die ingaan op bijzondere vormen van gegevensuitwisseling?

Ik woon inmiddels zeven jaar in het VK en werk deels in Denemarken (DK), dus ik kan pretenderen dat ik de situaties in beide landen (en natuurlijk Nederland) goed ken. Maar in het VK en DK kennen we deze situatie niet. Sterker nog, de gigantische hoeveelheid aan congressen, seminars, en bijeenkomsten die we in Nederland hebben zijn in beide andere landen grotendeels onbekend. Dat is vooral (in mijn optiek) een gevolg van de fragmentatie in Nederland. Fragmentatie leidt tot fragmentatie en tot steeds meer overleg om die fragmentatie te managen.

4      Conclusie: en nu?

Wellicht ten overvloede, maar Nederland doet het in heel veel opzichten erg goed (zie ook deel 1). Dus het punt van deze reeks is niet om Nederland af te kraken, maar vooral om inzichtelijk te maken hoe het beter kan. Ik ben er (nog steeds) van overtuigd dat we over een paar jaar op één kunnen staan in die lijst van de VN. Niet dat die nummer één positie als doel zo belangrijk is, maar wel het een reflectie is van innovatie en wilskracht om de digitale overheid en dienstverlening richting onze doelgroepen te verbeteren (en daar gaat het om).

De fragmentatie van de digitale overheid in Nederland is mijn optiek het belangrijkste obstakel richting een meer effectieve en efficiënte digitale overheid. Ik sta niet alleen in het erkennen van dit obstakel. Hierboven noemde ik al Arre Zuurmond en het stuk “Dwars door de Orde”. Maar ook de commissie Digitale Zaken (in Ons digitaal fundament) stelt dat “Waar nu talent en kennis binnen de hele overheid onnodig versnipperd is, moet dat op een betere manier bij elkaar gebracht worden”. Die commissie pleit vervolgens voor de oprichting van een “Digitale Dienst”: “verantwoordelijk voor het ontwikkelen, beheren en ondersteunen van de generieke digitale infrastructuur van de overheid”. Dit is toe te juichen, maar de manier waarop dit voorgesteld wordt gaat in mijn optiek niet ver genoeg. Het klinkt vooral als een club ernaast in plaats van één club die alle andere opslokt.

In een ideale wereld (mijn mening en geen feit) passen we de grondwet aan en schrappen we de bestuurlijke onafhankelijkheid van onder meer de gemeenten en brengen we vervolgens de uitvoeringsorganisaties en andere uitvoeringsclubs (zoals eerder genoemde stichtingen) onder meer strakke regie van de landelijke overheid. Vervolgens komt er dan een digitale dienst die verantwoordelijk is voor alles op het gebied van digitalisering en een sterke link richting de niet-digitale dienstverlening. Maar dat is dagdromerij, want dit gaat voorlopig niet gebeuren.

Maar wat kan wel? Volgens mij kunnen we, realistisch gezien, een viertal dingen doen:

  • Het fuseren van de grote clubs die bezig zijn met de digitale overheid: een Digitale Dienst waarin in iedere geval Logius, ICTU en DICTU opgaan. Samen met delen van de WaU, de Common Ground (dat fuseert met het Federatief Datastelsel) en MijnServices (dat als generieke voorziening verder gaat).
  • Het organiseren van een bestuursstructuur boven deze digitale dienst (met het OPDO als basis) en waar relevante gremia een adviserende rol krijgen.
  • Het bij elkaar brengen van architecturen, programma’s en projecten binnen deze Digitale Dienst. Denk aan de vier architecturen die ik hierboven al noemde, maar ook de ontwikkeling van het NL Design System, het Federatief Datastelsel, Common Ground, Mijn Services, etc.
  • Het (deels) opheffen van en strakker regisseren van de verschillende overlegstructuren zodat meer productief gebruik gemaakt kan worden van de verschillende denkbeelden.

Maar dat is het makkelijke deel. Het lastige deel zit in de vrijwilligheid die nodig is om dit te realiseren (en om een gezamenlijke visie te omarmen, waarover in de volgende bijdrage meer). En hier bespeur ik een zekere dualiteit. Aan de ene kant, bijna iedereen die ik spreek is het erover eens; we moeten meer samendoen en bijna iedereen is bereid om water bij de wijn te doen. Aan de andere kant, zolang niemand met een concreet plan of voorstel komt gebeurt er niets. En omdat iedereen inmiddels zo ingegraven zit in de eigen stellingen en loopgraven is het erg lastig hier iets aan te doen.

Derhalve: ik zie de fragmentatie als de grootste uitdaging waar we voor staan om Nederland naar de top van de wereld te krijgen. Maar om dit te realiseren is een duidelijk plan nodig waarin helder geschetst wordt wat van iedereen verwacht wordt, met een gezonde dosis actie eronder. Maar dat is het onderwerp van de volgende